1. INTRODUCCIÓN
La ley Nº 1.854 de gestión integral de residuos sólidos urbanos o de “basura cero” es una ley que fue sancionada por unanimidad en el 2005 y reglamentada en el 2007. Por lo tanto, sus éxitos como sus fracasos en el cumplimiento de la norma es exclusiva responsabilidad de la gestión del Propuesta Republicana (PRO) que desde el año 2007 hasta el presente administra la Ciudad de Buenos Aires.
La ley establece el conjunto de pautas, principios, obligaciones y responsabilidades para la gestión integral de los residuos sólidos urbanos que se generen en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en forma sanitaria y ambientalmente adecuadas, adoptando como paradigma la "Basura Cero".
Por “Basura Cero” se entiende la reducción progresiva de la disposición final de los residuos sólidos urbanos, con plazos y metas concretas, por medio de la adopción de un conjunto de medidas orientadas a la reducción en la generación de residuos, la separación selectiva, la recuperación y el reciclado.
Establece una gestión integral de residuos sólidos urbanos, entendiendo por esto la administración de un sistema que comprende: generación, disposición inicial selectiva, recolección diferenciada, transporte, tratamiento y transferencia, manejo y aprovechamiento.
En el Artículo 7 de la actual ley N° 1.854 prohíbe la combustión de RSU, en cualquiera de sus formas, con o sin recuperación de energía. Asimismo, prohíbe la contratación de servicios de tratamiento de RSU de esta ciudad, que tengan por objeto la combustión, en otras jurisdicciones.
La concepción de esta ley de “Basura Cero” marcó un hito modelo de desarrollo sustentable en el mundo, dado que los países desarrollados la adoptaron muchos años después. Los conceptos que aplican forman un conjunto indisoluble. Resulta contradictorio eliminar el artículo 7, autorizando la incineración con recuperación de energía, porque equivale a mutilar la ley. Es dar por tierra con su raíz ambiental, es atropellar la salud de los ciudadanos, es una falta de capacidad e intención total de avanzar con una gestión ambiental responsable luego de 11 años de gestión: Porque uno de los principios rectores de “Basura cero“ no incinerar ni enterrar.
Durante el debate se realizaron serios informes sobre las consecuencias de la incineración masiva de RSU: El derroche masivo de recursos, contaminación ambiental y afectación a la salud de la población, generación de gases de efecto invernadero, no es una fuente de energía renovable, la destrucción de fuentes de trabajo para los sectores populares, es una tecnología antigua, es una tecnología cara, son elevados los costos de inversión por kilovatio de capacidad instalada (US$/kw) de las plantas WtE comparados con otras fuentes de generación de energía, genera escasos puestos de trabajo, no contribuye a generar conciencia en la población de la necesidad de disminuir la cantidad de residuos, compite con el reciclado y la economía circular.
Aquí abordaremos cuestionamientos legales y constitucionales de sancionarse la autorización para la incineración de residuos.
2. CUESTIONAMIENTOS CONSTITUCIONALES
2.1. En primer lugar, de sancionarse como ley el Despacho N° 87/2018 no se habrá respetado el trámite dispuesto por la Constitución de la Ciudad (CCABA) para este tipo de proyectos de ley.
El Despacho 87/2018 tiene un contenido netamente ambiental. Para la CCABA, las leyes ambientales requieren ser tratadas bajo el procedimiento de doble lectura por considerarse modificatorias del Código Ambiental.
La omisión por más de 20 años de la Legislatura y del Poder Ejecutivo en sancionar el Código Ambiental de la Ciudad no puede funcionar como una herramienta para soslayar el procedimiento de doble lectura cuando se traten proyectos de ley que sustancialmente implicarían una modificación de dicho Código Ambiental si existiese.
Los temas de Higiene Urbana y la gestión de los residuos de la ciudad formarían parte de un capítulo del Código Ambiental. Y, por lo tanto, las leyes que versen en dicha materia constituirían una modificación de dicho Código.
El art. 89, inciso 1, de la CCABA establece que debe aplicarse el procedimiento de doble lectura para la aprobación y modificación del Código Ambiental. Los constituyentes ordenaron que la normativa ambiental se organice y sistematice en un Código Ambiental.
Esta omisión inconstitucional[2] no puede generar que las leyes ambientales que se aprueban, que deberían estar sistematizadas en un Código Ambiental, sean aprobadas por simple lectura y mayoría simple, cuando de existir el Código Ambiental deberían ser aprobadas por doble lectura y mayoría absoluta. La omisión de aprobar un Código Ambiental para la ciudad en los hechos es utilizado para defraudar y violar el mandato constitucional a través de la aprobación de proyectos de ley, como el Despacho N° 87/2018, sólo cumpliendo el procedimiento de simple lectura y no el de doble lectura como corresponde.
Cabe destacar que el procedimiento de doble lectura garantiza la participación ciudadana a través de la convocatoria a audiencia pública, operativizando el art. 1 de la CCABA que establece que la ciudad se organiza bajo una Democracia Participativa. El no respecto del procedimiento de doble lectura, que obliga la realización de una audiencia pública, implica que el debate parlamentario de temas ambientales y trascendentales para la ciudad sólo quede restringido a los legisladores cuando la Constitución estableció que fueran debates en los que la ciudadanía sea escuchada y participe de la decisión.
2.2. En segundo lugar, el Despacho N° 87/2018 constituye un retroceso en relación al paradigma de "Basura Cero" consagrado en la ley N° 1.854.
Este retroceso se realiza sin ningún estudio técnico ni evaluación de impacto ambiental que lo fundamente. Por lo tanto, es un retroceso arbitrario.
Esto viola el principio de progresividad y prohibición de no regresión que tiene jerarquía constitucional y supra legal en cuestión de derechos ambientales[3].
El principio de progresividad está definido por la ley N° 25.675 en su art. 4 del siguiente modo:
"Los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos".
La progresividad implica que el esfuerzo hecho por el Estado en cuanto a la protección del ambiente no puede disminuir, sino que debe ser cada vez mayor.
El Despacho N° 87/2018 desvirtúa el paradigma de "Basura Cero" modificando sustancialmente la gestión de los residuos que este promueve. Un retroceso fundado en la inoperancia de la gestión de gobierno durante estos últimos 13 años de vigencia de la ley N° 1.854.
2.3. En tercer lugar, la ley N° 1.854 es una ley basada en la Ley de Presupuestos Mínimos de Gestión de Residuos Domiciliarios (ley nacional N° 25.916).
Esta ley establece que el Tratamiento de los residuos comprende el conjunto de operaciones tendientes al acondicionamiento y valorización de los residuos. Por acondicionamiento entiende a las operaciones realizadas a fin de adecuar los residuos para su valorización o disposición final. Y por valorización entiende a todo procedimiento que permita el aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos, mediante el reciclaje en sus formas física, química, mecánica o biológica, y la reutilización.
Es decir, que no tiene incluida la incineración con recuperación de energía como concepto. En este sentido la modificación propuesta a la ley N° 1.584 contradice lo establecido en la ley N° 25.916 transformándola en inconstitucional por ser contraria a una ley nacional de presupuestos mínimos ambientales.
Por estos motivos, las organizaciones firmantes acudiremos a la justicia en caso de aprobarse como ley el Despacho N° 87/2018.
3. ALGUNOS MOTIVOS DEL FRACASO DE BASURA CERO
A. Contrato de recolección
Al momento de sancionarse (2005) y reglamentarse (2007) la ley N° 1.854 se encontraba vigente un contrato de recolección de residuos con empresas privadas anterior a la normativa (2004-2008), por lo tanto, era bastante difícil implementar los principios con un contrato que iba a contramano de la recuperación, dado que las empresas de recolección solo debían realizar una recolección indiferenciada y transportar esos residuos a las estaciones de transferencia del CEAMSE.
La Ciudad de Buenos Aires, a diferencia de otras ciudades, carece de un Plan Maestro de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos, por lo tanto, cualquier contrato de recolección debería realizarse teniendo en cuenta la normativa vigente.
El Ministerio de Ambiente y Espacio Público intentó en el 2008, en el 2010 y en el 2013 elaborar un contrato de recolección de residuos, sin embargo, el del año 2004 se fue prorrogando hasta el año 2014, llegando casi a los diez años de vigencia. En el 2014 se llamó a una licitación pública cuya aprobación no pasó por la Legislatura a pesar que la Constitución de la Ciudad así lo establece. El nuevo contrato de recolección, el primero después de sancionarse la ley 1.854 ,no fijó ningún criterio para establecer pautas de basura cero para las etapas de disposición inicial selectiva y recolección diferenciada.
Por otra parte, en ese entonces, la gestión de Macri adoptó la decisión de comprar con recursos de la ciudad los nuevos camiones para la recolección de residuos a pesar que en los pliegos de licitación esta obligación correspondía a las empresas. Este financiamiento costó más de mil millones de pesos y consistió en un adelanto de pago a las empresas sin ningún tipo de interés o modificación del contrato a favor del GCBA en carácter de compensación. Los concesionarios no tuvieron que invertir ni un peso para el inicio de la prestación del servicio. La privatización de este servicio público carece de fundamentos por fuera de continuar con el negocio de la basura: no hubo inversión privada ni la prestación tiene complejidad técnica para que no pueda ser llevada adelante por la ciudad.
B. Políticas de minimización y diseño
Basura Cero es un concepto integral que va más allá de la recolección y la recuperación, una de las estratégicas es la de minimización y diseño. Esto implica cambiar hábitos de consumo e intervenir en el diseño de los materiales de los residuos.
Desde el año 2007 a la actualidad, el Ministerio de Ambiente y Espacio Público no implementó ningún programa tendiente a lograr esto, salvo quizás en la reducción de bolsas en los supermercados, siendo la Ciudad de Buenos Aires un ámbito propicio para hacerlo, ya que es un estado autónomo y el mayor centro del consumo del país.
C. Soluciones final de tubería
Las grandes inversiones que realizó el gobierno de la ciudad fueron la puesta en funcionamiento de plantas de tratamiento mecánico y biológico. Estas plantas están diseñadas para recibir todos los residuos mezclados que las empresas de recolección recolectaban indiscriminadamente. Estas plantas tienen un alto índice de rechazo y el residuo orgánico es de muy mala calidad y no sirve como abono.
Por lo tanto, en vez de invertir en campañas efectivas de separación en origen y disposición inicial selectiva prefirió no interferir en el negocio de las empresas de recolectar y transportar, como tampoco en el negocio del CEAMSE de transferir y enterrar dado que los residuos seguían siendo enviados a las plantas que se encontraban en terrenos de esa sociedad.
Nunca fue intención del gobierno de la ciudad afectar el orquestado negocio de la basura y ahora quiere generar otro con la incineración. Es decir, que continuaría la lógica de recolectar residuos indiscriminadamente y enviarlos a plantas de incineración en terrenos de la CEAMSE y otros.
[1] Este despacho surgió del tratamiento de los proyectos contenidos en el Expediente N° 696-J-2018 de autoría del Señor Jefe de Gobierno referidos a la "Modifícación de la Ley N° 1854 - Basura Cero", y su agregado el Expediente N°1037-D-2018 de autoría del Diputado Marcelo Depierro sobre "Modifícanse los Arts. 2 y otros de la Ley 1854 (Texto Consolidado Ley 5666) -Basura Cero.
[2] El Plan Urbano Ambiental (PUA) de la Ciudad, ley superior a todas las otras leyes, también ordena dictar un Código Ambiental.
[3] El Artículo 1 del PROTOCOLO ADICIONAL A LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES "PROTOCOLO DE SAN SALVADOR", establece que "Los Estados Partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo,
a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo".
Entre los derechos reconocidos en el Protocolo se encuentra el Derecho a un medio ambiente sano:
"Artículo 11:
Derecho a un medio ambiente sano
1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos.
2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente".
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